Por Coletta Youngers

El disenso en la Cumbre de Cartagena es una buena señal. Se avanzó en lo esencial: izar a lo más alto el debate sobre las políticas de drogas, a regañadientes de Washington. La OEA ya no está a las órdenes de Estados Unidos, sino de los estados miembros más progresistas en la búsqueda de políticas alternativas más humanas y más efectivas.

Bienvenido el disenso

A primera vista el lema oficial “Conectando a las Américas, Socios para la Prosperidad” de la VI Cumbre Presidencial realizada en Cartagena entre el 14 y el 15 de abril hubiera debido ser “Desconectado a las Américas”.

De hecho, los presidentes fueron incapaces de llegar a un consenso que quedara consignado en una declaración final, consenso cuyo borrador se había trabajado arduamente. Las críticas incisivas del Brasil a la política monetaria estadounidense fueron ampliamente aplaudidas.

La presidenta argentina, Cristina Fernández de Kirchner, abandonó prematuramente la cumbre, tras la evidencia de que no se había alcanzado un consenso en torno a avalar el derecho a la soberanía de la Argentina sobre las Islas Malvinas, dado que el presidente Obama insistió en asumir una posición neutral en la disputa entre la Argentina y la Gran Bretaña.

La mayor fuente de tensión surgió, sin embargo, a propósito de Cuba: mientras el resto del hemisferio se mantuvo notoriamente unido en torno a la idea de que Cuba debería participar en la próxima cumbre — programada para 2015 en Panamá — tanto Canadá como Estados Unidos mantuvieron una firme oposición. Esta bomba de tiempo en marcha puede descarrilar el desarrollo de futuras cumbres hemisféricas.

Pero precisamente el hecho de que estas diferencias fueran ventiladas en público trajo una bocanada de aire fresco a la reunión de Cartagena. Aunque un cierto grado de conflicto ya había ocupado el centro del escenario en las cumbres anteriores, en la mayoría de los casos se trató de eventos cuidadosamente orquestados, que constituyeron más un pretexto para registrar la “foto de familia” que un foro para favorecer un debate significativo. Esta vez, tanto el debate — como el disenso — ocuparon efectivamente el centro del escenario.

El verdadero legado

El comienzo de un debate regional serio sobre las políticas internacionales de control de las drogas será probablemente el legado más duradero de la Cumbre de Cartagena. Este asunto fue el único tema discutido en reunión privada y a puerta cerrada por los presidentes.

Bajo el liderazgo del presidente colombiano Juan Manuel Santos, al parecer aceptado por todos, se logró como resultado de la discusión entre los presidentes que se confiara a la Organización de Estados Americanos (OEA) la misión de analizar los resultados de la política vigente y de explorar enfoques alternativos que pudieran resultar más efectivos.

En otras palabras, un tema considerado tabú desde hace mucho tiempo — la “guerra contra las drogas” de Estados Unidos — está siendo seriamente debatido y se ha inscrito oficialmente en la agenda regional la necesidad de debatir sobre nuevas estrategias, que incluyan la posibilidad de promover mercados legalmente regulados.

No se puede subestimar la importancia de que este debate haya emergido por fin. Desde cuando el presidente Richard Nixon lanzó hace cuarenta años la “guerra contra las drogas” de Estados Unidos, el gobierno estadounidense ha impuesto, con pocas excepciones, los esfuerzos de control de drogas por toda América Latina.

Washington ha utilizado su músculo político y financiero para aplastar cualquier opinión discordante por parte de los gobiernos latinoamericanos. Ha llegado a amenazar con cortar la ayuda económica, con utilizar trabas en el comercio y aún con abrumarlos de vergüenza para imponer su voluntad en la denominada guerra contra la droga. Algunos países, como Colombia, voluntariamente se convirtieron en sus cómplices. Pero mírese como se mire, las estrategias de guerra contra la droga en América Latina han portado un sello inconfundible: “Made in USA”.

Tampoco debería subestimarse la importancia de incluir en el debate el tema de la legalización. Los académicos y expertos que han propuesto políticas alternativas desde hace mucho tiempo han sido estigmatizados como legalizadores, incluso si eso no era lo que proponían en rigor. La palabra con L no podía siquiera ser mencionada en los círculos oficiales. Resultaba inimaginable hasta hace pocos meses pensar siquiera en una discusión seria sobre alternativas como la legalización.

De hecho, el debate actual no se refiere stricto sensu a la legalización per se, sino a la institucionalización de mercados legalmente regulados. Sin embargo, los altos funcionarios estadounidenses siguen tergiversando el tema. De hecho, el presidente Obama dijo que los narcotraficantes podrían llegar a “dominar ciertos países si se les permitiera operar legalmente sin restricciones”, lo que obviamente ninguno de los presidentes latinoamericanos estaba siquiera sugiriendo.

Cambiando las reglas de juego

Pero ahora los gobiernos latinoamericanos se han atrevido a cambiar las reglas de juego: ahora son ellos quienes conducen el debate de la política sobre la droga por todo el hemisferio.

Numerosos presidentes en funciones — incluyendo a Santos, a Otto Pérez Molina de Guatemala, a Laura Chinchilla de Costa Rica y, hasta cierto punto, a Felipe Calderón de México — deploran el fracaso de la política vigente en contener el flujo de drogas ilícitas o en reducir la violencia asociada con el narcotráfico.

Es evidente también la frustración de ver cómo mientras los países latinoamericanos tienen que asumir el tremendo costo político, social y económico tanto del narcotráfico como de las propias políticas antidrogas, el enfoque de Washington sobre las drogas se mantiene bajo una suerte de piloto automático: es evidente la ausencia de un debate serio tanto en el Congreso como en la Casa Blanca, y no se hace un esfuerzo suficiente por controlar la demanda en Estados Unidos ni el flujo de armas hacia México u otros países de la región.

Mientras que Santos fue el primer presidente en funciones que se refirió a la posibilidad de considerar la legalización de las drogas, el presidente de Guatemala, el general en retiro Otto Pérez Molina, se ha erigido como el promotor regional de la reforma de la política antidroga. Sus motivaciones siguen siendo algo turbias y algunos hasta pondrían en cuestión si se trata de un aliado confiable para quienes defienden la reforma (La Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos –WOLA- ha documentado denuncias de graves abusos en temas de derechos humanos en su reporte Poderes ocultos en la Guatemala pos-conflicto).

Pero la cruda realidad es que Pérez Molina ha tomado a pecho esta lucha, avanzando en la ruta de la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia y de la Comisión Global sobre Política Antidroga, así como de las declaraciones del presidente Santos. En gran medida, los esfuerzos de Pérez Molina y el liderazgo ha asumido por Santos han modificado los términos del debate.

El presidente Pérez ha insistido en que todas las opciones deben ponerse sobre la mesa, incluyendo los mercados legalmente regulados. El pasado 24 de marzo fue el anfitrión de una Cumbre Regional Centroamericana, “Nuevas Rutas contra el Narcotráfico”.

Aunque inicialmente todos los presidentes de la región aceptaron la cita, los presidentes de El Salvador, Nicaragua Honduras se excusaron en el último momento (Honduras envió a su vicepresidente). No cabe la menor duda de que se debió a la presión de Estados Unidos, al menos en parte.

De hecho, la iniciativa de Pérez Molina atrajo más altos funcionarios de Estados Unidos a la región que en cualquier otro momento de la historia reciente: incluyendo al vicepresidente, Joe Biden, a la Secretaria de Seguridad Interior, Janet Napolitano, a la Subsecretaria de Estado, María Otero y al máximo responsable de la política de drogas en el Departamento de Estado, William Brownfield.

Quienes asistieron a la reunión de Guatemala señalaron que efectivamente se pudo dar un debate rico y animado y que esto contribuyó a asegurar que el tema de la droga se haya izado hasta lo más alto.

Cambiando las reglas de juego

Washington ha aceptado a regañadientes participar en el debate, mientras aseguraba que no se estaba cocinando ningún cambio en la política de Estados Unidos. El pasado 15 de abril, en una conferencia de prensa en compañía del presidente Santos, Obama dijo: “Creo que no tendría sentido para nosotros dejar de examinar qué funciona y qué no, pero sí tratar de mejorar y de preguntarnos si hay algo que podamos hacer para prevenir la violencia, para debilitar a los narcotraficantes, para asegurarnos de que no sigan distribuyendo estas substancias entre nuestros muchachos y de que sigan generando más violencia y corrompiendo a las instituciones en la región”. Y añadió algo precipitadamente: “No soy alguien que crea que la legalización sea el camino para resolver este problema”. En pleno año electoral, la administración Obama tiene que avanzar con pies de plomo cuando se trata de drogas.

De otra parte, no hay duda de que Estados Unidos quedó complacido por el hecho de que fuera la OEA la entidad encargada de estudiar el tema. La Secretaría de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) tradicionalmente es manejada por personajes impuestos directamente por el gobierno de Estados Unidos: en la actualidad, el ex diplomático estadounidense Paul Simons. Toda la región la considera una agencia a las órdenes de Estados Unidos.

Sin embargo, son los estados miembros quienes últimamente tienen el control de la agenda y enfoque de la CICAD. Ahora la responsabilidad recae sobre los Estados miembros que promueven la reforma con el fin de garantizar que la OEA cumpla efectivamente con su mandato de explorar todas las políticas alternativas y de invitar a la discusión a los expertos más relevantes y a organizaciones con un conocimiento significativo, como la Organización Panamericana de la Salud (OPS).

Mejor coordinación contra el crimen organizado

Al mismo tiempo que los presidentes ordenaron que la OEA se encargara de estudiar las políticas alternativas, refrendaron la propuesta de crear un nuevo organismo regional contra el crimen: el Sistema Interamericano contra el Crimen Organizado.

De acuerdo con el presidente mexicano Calderón, se creará un grupo de trabajo compuesto por altos funcionarios de seguridad y de represión del crimen y por expertos de toda la región, encargado de formular recomendaciones de política.

Según Insight Crime, “el nuevo organismo regional contra el crimen podría constituirse en el marco para recolectar y compartir en mejor forma la información de inteligencia de toda América Latina. Uno de los pasos más prácticos que puede dar este nuevo organismo es precisamente el de facilitar que se comparta la información de inteligencia transfronteriza entre las diferentes agencias de represión del crimen en la región.”

La idea de crear organismos regionales para mejorar la coordinación de la inteligencia ya había sido planteada por una variedad de actores regionales. No obstante, resulta particularmente irónico que se haya escogido a México como base para el nuevo organismo, precisamente cuando la estrategia contra la droga del gobierno ha sido duramente criticada por la violencia que ha producido, por su fracaso en hacer la más mínima mella en el narcotráfico y por la consecuencia no deseadas de desplazar a los narcotraficantes hacia el interior de Centroamérica.

Hay que actuar ya

Las políticas vigentes para el control internacional de las drogas están profundamente enraizadas y sin duda el cambio llegará lentamente. No existe consenso sobre ninguna forma de mercados legalmente regulados o sobre la descriminalización del tráfico de drogas. Ni hay modelos para imitar.

América Latina se está internando en un territorio inexplorado, sin mapas. Además, el debate sobre enfoques alternativos debe tener en cuenta el hecho de que existen diferentes drogas que requieren diferentes enfoques y que en cada país hay realidades diferentes, que deben considerarse. El enfoque de “talla única” que caracterizó a la guerra contra la droga no ha funcionado y tampoco funcionará para las políticas alternativas.

De ahí que los gobiernos no deberían esperar a que concluya el debate para comenzar a poner en marcha reformas de la política de drogas. Ya existen propuestas que podrían mitigar algunos de los peores problemas causados por las propias políticas contra las drogas. En una reciente declaración de WOLA, se destacan algunas de estas reformas que ya pueden ponerse en marcha:

  • Descriminalizar el consumo de drogas: el consumo de drogas debe ser tratado como un asunto de salud pública, en lugar de un asunto criminal. Hace diez años, Portugal descriminalizó la posesión de drogas para el consumo personal, lo que significa que los consumidores ya no son encarcelados por usar o poseer drogas. Los resultados hasta la fecha son positivos:el uso de drogas inyectadas ha bajado considerablemente; también ha caído el índice de muertes causados por VIH/SIDA y por otras enfermedades infecciosas; más usuarios de drogas problemáticos están bajo tratamiento; y el crimen directamente asociado con las drogas ha bajado.
  • Reformar leyes severas e ineficaces: muchos países en la región tienen leyes de drogas que no diferencian entre contravenciones leves, medianas y graves, entre delitos violentos y no violentos, y en cuanto al tipo de drogas: todas se ven sometidos a sentencias obligatorias y severas. Las leyes deben ser reformadas para asegurar la proporcionalidad en las sentencias y para dar alternativas a delincuentes no violentos y de bajo nivel. Las cárceles se han convertido en escuelas para las organizaciones criminales y las pandillas. Los delincuentes leves ingresan a la cárcel sin vínculos con el crimen organizado, pero todos salen con vínculos bien establecidos.
  • Avanzar en la institucionalización de mercados legalmente regulados para el cannabis: esta droga ilícita es la más usada y la más producida. Comparativamente representa menos riesgos que muchas otras substancias (incluyendo drogas legales). El enfoque prohibicionista sobre el cannabis causa un daño enorme a aquellos que se ven atrapados en el sistema penal. En muchos países, incluso en Estados Unidos, actitudes más tolerantes hacia el cannabis sugieren que tarde o temprano los gobiernos estatales y municipales empezarán a virar hacia mercados legalmente regulados, reduciendo los ingresos que alimentan actualmente a las organizaciones criminales.

A medida que evolucione el debate regional, el hecho de ir adoptando estas reformas ya constituye un paso en la dirección correcta. Como resultado de la cumbre de Cartagena, un debate significativo sobre la formulación y la puesta en marcha de políticas de control de drogas que sean más humanas y más efectivas se abre camino por primera vez.

El genio se ha escapado de la botella y ya no será tan fácil obligarlo a entrar de nuevo, por mucho que lo intenten los funcionarios de Estados Unidos y de las agencias que defienden la ortodoxia que los ha llevado a un fracaso monumental.

Coletta Youngers es sesora principal de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA) y representante del Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas (IDPC). Este artículo se ha basado parcialmente en una entrada de blog colgada originalmente en 'Foreign Policy in Focus' el 18 de abril de 2012.

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